Sospensione del tesserino. Licenziamento
CONSIGLIO DI STATO, SEZIONE VI, SENTENZA N. 5067 DEL 2 OTTOBRE 2007
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 1224/2003, proposto da:
- SA.VE. - Aeroporto di Venezia Marco Polo s.p.a., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avv.ti Marina Marinoni ed Angelo Clarizia ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo, in via Principessa Clotilde n. 2, Roma;
c o n t r o
- il Ministero dei trasporti, in persona del Ministro in carica,
- l’E.N.A.C. – Ente nazionale per l’aviazione civile, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per legge in via dei Portoghesi n. 12, Roma;
- Riccio Luca, rappresentato e difeso dagli avv.ti Benito Panariti e Maria Ralli ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo, in via Celimontana n. 38, Roma;
per annullamento e/o riforma della sentenza del T.a.r. Veneto, Venezia, sezione I, n. 4451/2001, resa inter partes e concernente il provvedimento 4 aprile 2000 n. 884, recante sospensione a tempo indeterminato dell’efficacia del tesserino di riconoscimento per l’accesso alle aree doganali.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati.
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero e del Riccio appellati.
Visti gli atti tutti della causa.
Relatore, alla pubblica udienza del 12 giugno 2007, il Consigliere Aldo SCOLA.
Uditi, per le parti, l’avv. Angelo Clarizia, l’avvocato dello Stato Valeria Vinciorlando e l’avvocato Panariti.
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
F A T T O
Riccio Luca, dipendente in servizio presso l’aerostazione Marco Polo di Venezia, impugnava (dinanzi al T.a.r. Veneto), con due successivi ricorsi, il primo notificato al Ministero dei trasporti ed alla SA.VE, il secondo notificato anche all’E.N.A.C., il provvedimento (asseritamente conosciuto solo attraverso la nota datata 5 aprile 2000, con cui la SA.VE. gli aveva comunicato contestualmente il licenziamento, motivato dal ritiro del tesserino di cui in epigrafe) con il quale la Direzione di circoscrizione aeroportuale di Venezia aveva disposto nei suoi confronti la sospensione "con effetto immediato ed a tempo indeterminato" dell’operatività del tesserino di riconoscimento nominativo per l'accesso alle aree doganali, documento di abilitazione essenziale per l’espletamento dell'attività lavorativa alle dipendenze della SA.VE., gestore dei servizi dell'Aeroporto Marco Polo di Venezia.
Avverso il suddetto provvedimento il Riccio deduceva:
1) eccesso di potere per disparità di trattamento;
2) eccesso di potere per difetto di motivazione e di presupposto;
3) violazione dell’art. 7, legge n. 241/1990;
4) eccesso di potere per falsità del presupposto.
L'amministrazione intimata si era costituita in giudizio nel primo ricorso, eccependo che il Ministero sarebbe stato estraneo al contenzioso e, dunque, che il ricorso sarebbe stato inammissibile nei suoi confronti; identica eccezione aveva formulato la SA.VE..
Nel secondo ricorso, l’amministrazione intimata non si era costituita, mentre la SA.VE. aveva eccepito la tardività del gravame e, comunque, la sua infondatezza.
Il primo gravame veniva dichiarato inammissibile, in quanto erroneamente notificato al Ministero dei trasporti e non all’E.N.A.C., soggetto distinto dal primo ed autore del provvedimento impugnato.
Ammissibile risultava invece il secondo, riproducente il primo con l’aggiunta di un quarto motivo e regolarmente notificato anche all’E.N.A.C..
Di quest’ultimo ricorso la SA.VE. contestava, tuttavia, la tempestività, sostenendo che il provvedimento impugnato sarebbe stato noto al ricorrente fin dal 5 aprile 2000 e, comunque, dal 5 maggio 2000, data di notificazione del primo gravame, per cui quella del secondo, effettuata il 31 luglio 2000, sarebbe avvenuta tardivamente.
L’eccezione della SA.VE. veniva respinta, in quanto il Collegio rilevava che nessuna prova sarebbe stata fornita dall’amministrazione intimata in ordine al momento di conoscenza effettiva del provvedimento impugnato da parte del Riccio, cui non sarebbe mai stato ufficialmente comunicato e della cui esistenza sarebbe stato informato indirettamente dalla SA.VE. con lettera 5 aprile 2000 (recante la risoluzione del suo rapporto di lavoro).
Né si sarebbe potuto ritenere che l’atto fosse stato conosciuto in data 5 maggio 2000, data di notificazione del primo ricorso, proposto dichiaratamente al buio e senza nulla conoscere del provvedimento impugnato: trattandosi di atto ricettizio, il Tribunale adìto riteneva onere dell’amministrazione provare, in capo al Riccio, la piena conoscenza da oltre 60 giorni dell’atto impugnato.
Il ricorso veniva, quindi, accolto con sentenza prontamente gravata dalla SA.VE., che deduceva la violazione dell’art. 7, legge n. 241/1990; la carente valutazione della motivazione dell’atto impugnato, alla luce della nota 4 aprile 2000 n. 455 dell’Ufficio di Polizia di frontiera; l’illogicità della sentenza del T.a.r. Veneto, in relazione ad un’inchiesta avviata nei confronti di circa il 30% dei dipendenti aeroportuali per furti di bagagli nel settore, con correlativa esigenza di rapide decisioni; infine, la tardività e l’irricevibilità del secondo gravame di prime cure.
Si costituiva in giudizio il Ministero dei trasporti con la difesa erariale, che resisteva all’appello.
Anche il Riccio si costituiva in giudizio ed eccepiva (pure in apposita memoria riassuntiva) non potersi ipotizzare alcuna tardività, in difetto di una comprovata piena conoscenza di tutti gli elementi significativi dell’atto gravato; la necessità dell’omesso preavviso procedimentale; l’intervenuta sua assoluzione in sede penale (cfr. sent. Tribunale di Venezia n. 1930/2005); l’assenza di qualsiasi misura di prevenzione disposta a suo carico;
la carenza di motivazione dell’atto gravato; infine, l’inidoneità motivazionale del mero richiamo ad una denuncia od una nota di un Ufficio di Polizia od un atto di mero avvio di un procedimento penale, ove voglia disporsi il ritiro di un’autorizzazione
All’esito della pubblica udienza di discussione la vertenza passava in decisione, dopo che uno dei difensori dell’appellante SA.VE. (l’avv. Giorgio Orsoni) aveva rinunciato al mandato e dopo il deposito di documenti da parte dell’appellato Riccio.
D I R I T T O
L’appello è fondato e va accolto.
Nel merito, ai primi giudici non avrebbe dovuto apparire fondato innanzitutto il primo motivo (per l’omesso preavviso procedimentale) dato che, trattandosi di disporre la revoca dell’autorizzazione all’accesso all’area destinata all’attività lavorativa e, dunque, un atto di secondo grado restrittivo, l’amministrazione non poteva ritenersi obbligata, per evidenti e notorie ragioni di assoluta urgenza (amplificate dai mezzi d’informazione e, quindi, non necessitanti di apposite evidenziazioni), di comunicare al ricorrente il citato preavviso e, successivamente, il provvedimento adottato nei suoi confronti, atto sostanzialmente vincolato.
L'E.N.A.C., quanto all’indicazione dei presupposti di fatto, correttamente si era, invero, basato unicamente sulla nota 4 aprile 2000, con cui l'Ufficio di Polizia di Frontiera aerea aveva comunicato alla direzione aeroportuale "l'attivazione di procedimenti giudiziari" in capo ad un gruppo di dipendenti in servizio presso lo scalo aereo veneziano; quanto ai presupposti di diritto, gli stessi erano stati debitamente individuati in un complesso di disposizioni di legge e regolamentari elencate nella parte finale del provvedimento; il tutto con piena soddisfazione di ogni onere motivazionale, assolvibile pure per relationem in un atto di natura vincolata e tale da poter essere giustificato, senza bisogno d’altro supporto motivatorio: convincimento giustificato e comprensibile, dato che le richiamate disposizioni del codice della navigazione (artt. 718, 720 e 725) attribuiscono l’esercizio delle funzioni di polizia alla direzione dell’aeroporto.
L'art. 2, comma 2, ord. n. 8/1990, prevede che nei confronti dei soggetti esercitanti un'attività negli ambiti aeroportuali non devono sussistere procedimenti o provvedimenti per l'applicazione delle misure di prevenzione di cui all'art. 3, legge n. 1423/1956, ovvero quelli indicati negli artt. 10, comma 2, 10-ter e 10-quater, legge n. 575/1965, per cui non possono accedere all’area doganale, oltre ai soggetti condannati per i reati di cui al comma 1, quelli che abbiano in corso il procedimento od abbiano subìto il provvedimento definitivo della misura di prevenzione previsto dalle leggi citate.
D’altra parte, è vero che il Riccio non versava in alcuna di tali condizioni né il provvedimento impugnato avrebbe affermato il contrario e, pertanto, come atto di rimozione per sopravvenuta mancanza delle condizioni legittimanti il medesimo, secondo i primi giudici esso non sarebbe stato conforme a legge, neppure volendo ricondurlo all’esercizio di poteri discrezionali di revoca, in difetto di specifica motivazione circa il pubblico interesse; nella fattispecie, peraltro, quest’ultima appare senza dubbio ravvisabile nel richiamo al contenuto della nota della Polizia di frontiera espressamente menzionata nell’atto gravato, segnalante proprio che l'ufficio scrivente avrebbe eseguito alcuni ordini di custodia cautelare in carcere a carico di un certo numero di dipendenti SA.VE., indagati per furto aggravato, specificando che avrebbe pure eseguito alcuni decreti disponesti gli arresti domiciliari e proceduto alla denuncia a piede libero di altri dipendenti, tra cui il ricorrente.
Lo stesso E.N.A.C ha poi ulteriormente illustrato detta motivazione, con una nota di esplicazione diretta alla SA.VE. per chiarire le finalità dell’atto (individuata nella tutela della sicurezza del servizio): chiarimento che, sia per la forma che per la sostanza, avrebbe dovuto apparire significativo ai primi giudici, anche in relazione al fatto che il menzionato riferimento all’esistenza di una denuncia penale, anche indipendentemente da un accertamento di responsabilità e da un atto di avvio dell’azione penale, ben avrebbe potuto integrare un elemento di per sé idoneo a giustificare la mera sospensione di un’autorizzazione.
Né la predetta nota di esplicazione poteva intendersi come idonea a trasformare in sospensione la disposta revoca, poiché, indipendentemente dal fatto che la sospensione dell’efficacia dell’atto amministrativo sarebbe possibile anche nella semplice prospettiva di un procedimento di annullamento o comunque di ritiro dell’atto, per il principio di buon andamento della p.a. non appare illegittima la sospensione cautelare dell’efficacia di un atto amministrativo in casi di particolare allarme sociale, necessitanti di immediate misure idonee a garantire tranquillità e sicurezza nell’ambito delle vicende caratterizzanti la vita negli aeroporti, ambienti notoriamente sensibili ed a rischio.
Al che deve solo aggiungersi come la sopravvenuta assoluzione del Riccio in sede penale non potesse invalidare il provvedimento in questione, pienamente legittimo nel momento della sua adozione, secondo il principio per cui tempus regit actum.
Il presente appello va, dunque, accolto, con contestuale riforma dell’impugnata sentenza, respingendosi il gravame di prima istanza, mentre le spese del doppio grado di giudizio possono integralmente compensarsi per giusti motivi tra le parti in causa, tenuto anche conto delle alterne vicende processuali.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione sesta,
- accoglie l’appello;
- annulla l’impugnata sentenza;
- respinge il ricorso di primo grado;
- compensa integralmente spese ed onorari del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, Palazzo Spada, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, nella camera di consiglio del 12 giugno 2007
DEPOSITATA IN SEGRETERIA il...02/10/2007